PNACC-3 : plan d'adaptation climatique décrypté

Le 25 octobre 2024, le gouvernement a présenté le troisième Plan national d'adaptation au changement climatique (PNACC-3). Première en Europe : la France planifie officiellement sur un scénario de réchauffement de +4 °C à l'horizon 2100. Un choix de lucidité qui tranche avec l'optimisme affiché lors des deux plans précédents. Mais lucidité ne signifie pas adéquation : le Haut Conseil pour le climat (HCC) juge les moyens « nettement insuffisants ».

Les deux premiers PNACC (2011-2015 et 2018-2022) ont posé les bases de la réflexion sur l'adaptation en France, mais leur mise en œuvre est restée parcellaire. Le HCC, dans son évaluation de 2022, relevait que « la majorité des actions du PNACC-2 n'ont pas été pleinement réalisées, faute de moyens financiers dédiés et de gouvernance efficace ».

Le contexte a changé. Les événements climatiques extrêmes se multiplient — canicules record, méga-incendies, inondations — et les projections du GIEC confirment que même avec une limitation du réchauffement à 1,5 °C, les impacts seront significatifs en Europe. La France, avec +1,7 °C de réchauffement moyen par rapport à la période préindustrielle, est déjà au-dessus de la moyenne mondiale.

Le plan s'organise autour de cinq axes stratégiques et 51 mesures opérationnelles.

Axe 1 — Protéger la population#

Cet axe concentre les mesures de santé publique et de gestion de crise :

• Plan canicule renforcé : abaissement du seuil de déclenchement des alertes, obligation pour les EHPAD de disposer de salles rafraîchies
• Cartographie des îlots de chaleur urbains : les 200 premières communes de France devront disposer d'une cartographie thermique d'ici 2027
• Adaptation du système de santé : formation des professionnels aux pathologies liées à la chaleur, maladies vectorielles (dengue, chikungunya)

Le budget alloué à cet axe est estimé à 200 millions d'euros sur 5 ans, un montant que le HCC juge « largement sous-dimensionné au regard des besoins de la population ».

Axe 2 — Adapter les infrastructures et le bâti#

Le bâtiment et les infrastructures de transport figurent parmi les secteurs les plus exposés :

• Rénovation thermique d'été : intégration du confort d'été dans les critères de MaPrimeRénov' à partir de 2026
• Infrastructures de transport : programme de mise à niveau des voies ferrées (rails résistants à la chaleur extrême), des routes (enrobés thermorésistants) et des ponts (dilatation thermique)
• Réseaux d'eau : plan de réduction des fuites (objectif : passer de 20 % de pertes en réseau à 15 % d'ici 2030) et développement de la réutilisation des eaux usées traitées (REUT)

L'enveloppe prévue dépasse 500 millions d'euros, principalement fléchée vers les infrastructures de transport (SNCF Réseau) et les réseaux d'eau.

Axe 3 — Préserver les milieux naturels et les ressources#

• Gestion de l'eau : révision des autorisations de prélèvement dans les bassins en déficit structurel, renforcement des zones de sauvegarde des captages
• Forêts : programme de diversification des essences forestières sur 500 000 hectares d'ici 2032, avec un budget ONF dédié
• Littoral : actualisation des Plans de prévention des risques littoraux (PPRL) pour intégrer une montée du niveau de la mer de 1 mètre à l'horizon 2100. Notre article sur la montée des eaux en France détaille les projections par façade maritime
• Biodiversité : intégration de corridors climatiques dans les Schémas régionaux de cohérence écologique

Axe 4 — Adapter l'économie et l'emploi#

• Agriculture : renforcement de l'assurance récolte (objectif : 60 % des exploitations couvertes d'ici 2028 contre 30 % en 2024), soutien aux cultures résilientes
• Tourisme : diversification des stations de ski vers le tourisme quatre saisons, plan d'accompagnement des stations de moyenne montagne
• Assurance : extension du régime Cat Nat aux sécheresses géotechniques, hausse de la surprime Cat Nat de 12 % à 20 % approuvée en 2025

Axe 5 — Renforcer la gouvernance et la connaissance#

• Trajectoire de référence : adoption officielle du scénario TRACC (Trajectoire de réchauffement de référence pour l'adaptation au changement climatique) à +4 °C en 2100 pour la France métropolitaine
• Observatoire national : création d'un Observatoire national de l'adaptation, chargé de suivre l'avancement des mesures et de produire des indicateurs de vulnérabilité
• Planification locale : obligation pour les collectivités de plus de 20 000 habitants d'intégrer un volet adaptation dans leurs PCAET (Plans climat-air-énergie territoriaux) d'ici 2028

Le PNACC-3 est doté d'un budget de 1,5 milliard d'euros sur la période 2024-2028. Ce montant se décompose en crédits budgétaires nouveaux (environ 800 millions), redéploiements de crédits existants (500 millions) et cofinancements locaux attendus (200 millions).

La critique du Haut Conseil pour le climat#

Le HCC, dans son avis rendu en novembre 2024, est catégorique : « Le plan est un progrès dans sa conception, mais les moyens financiers sont manifestement insuffisants. » Le Conseil estime le besoin d'investissement en adaptation à 2,3 milliards d'euros par an, soit un montant cinq fois supérieur à l'enveloppe annuelle du PNACC-3.

L'I4CE (Institut de l'économie pour le climat) corrobore ce diagnostic. Son rapport de décembre 2025 chiffre le déficit d'investissement public en adaptation entre 1 et 2 milliards d'euros par an, principalement dans les domaines de l'eau, du bâtiment et des infrastructures de transport.

Comparaison européenne#

La France n'est pas seule à investir dans l'adaptation, mais ses moyens restent modestes par rapport à certains voisins :

Les Pays-Bas, menacés par la montée des eaux, consacrent un budget 5 fois supérieur à celui de la France en valeur absolue, et 15 fois supérieur rapporté au PIB.

L'adoption du scénario TRACC à +4 °C est la décision la plus structurante du PNACC-3. Concrètement, cela signifie que la France métropolitaine pourrait connaître, en 2100 :

• Des températures estivales moyennes supérieures de 5 à 6 °C dans le sud-est
• Jusqu'à 50 jours de canicule par an dans les villes du sud (contre 5 à 10 actuellement)
• Un déficit hydrique annuel de 30 à 50 % dans le bassin méditerranéen
• Une montée du niveau de la mer de 60 cm à 1 mètre sur les côtes atlantiques et méditerranéennes
• La disparition de la quasi-totalité des glaciers alpins français. Notre bilan de la fonte des glaciers des Alpes montre que l'accélération est déjà mesurable

Ce scénario ne signifie pas que la France renonce à la limitation du réchauffement. Il signifie qu'elle se prépare au pire tout en poursuivant l'atténuation. Le HCC y voit « un acte de responsabilité, à condition que les moyens suivent ».

Au-delà du sous-financement, plusieurs points faibles émergent des analyses d'experts.

L'absence de priorisation territoriale#

Le plan traite le territoire national de manière relativement homogène, alors que les vulnérabilités sont très inégales. Les outre-mer, pourtant en première ligne (montée des eaux, cyclones, stress hydrique), ne bénéficient que de 8 % de l'enveloppe budgétaire totale.

Le flou sur la relocalisation#

La question du « recul stratégique » — le déplacement organisé des habitations et infrastructures menacées par l'érosion côtière ou les inondations — reste insuffisamment traitée. Le PNACC-3 mentionne la nécessité de « réfléchir à la relocalisation » mais ne fixe ni calendrier, ni financement, ni cadre juridique contraignant.

La coordination avec l'atténuation#

Le plan ne chiffre pas les interactions entre adaptation et atténuation. Or, certaines mesures d'adaptation (climatisation, dessalement, irrigation intensive) augmentent la consommation d'énergie et les émissions. Le HCC plaide pour une évaluation systématique du bilan carbone des mesures d'adaptation, ce que le PNACC-3 ne prévoit pas.

Quelle est la différence entre atténuation et adaptation ?#

L'atténuation vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre pour limiter le réchauffement. L'adaptation vise à réduire la vulnérabilité des sociétés et des écosystèmes aux effets du réchauffement qui se produiront quoi qu'il arrive. Les deux sont complémentaires et indissociables : la France doit à la fois viser la neutralité carbone en 2050 et se préparer à un monde plus chaud.

Le PNACC-3 est-il contraignant juridiquement ?#

Non. Contrairement à la SNBC (Stratégie nationale bas-carbone), le PNACC n'a pas de force juridique contraignante. C'est un document de planification qui oriente l'action publique, mais dont la mise en œuvre dépend des arbitrages budgétaires annuels et de la volonté des collectivités territoriales.

Combien coûtera l'inaction sur l'adaptation ?#

France Assureurs estime que le coût des sinistres climatiques en France passera de 3,6 milliards d'euros par an (moyenne 2020-2024) à 7 milliards par an d'ici 2050. L'OCDE évalue que chaque euro investi dans l'adaptation génère entre 2 et 10 euros de dommages évités, ce qui fait de l'adaptation un investissement rentable à moyen terme.

• Gouvernement français, « Plan national d'adaptation au changement climatique 2024-2028 (PNACC-3) », octobre 2024
• Haut Conseil pour le climat, « Avis sur le PNACC-3 », novembre 2024
• I4CE, « Panorama des financements climat — volet adaptation », décembre 2025
• France Assureurs, « Impact du changement climatique sur l'assurance à horizon 2050 », rapport, 2024
• Météo-France, « Les scénarios climatiques de référence pour la France (TRACC) », 2024
• OCDE, « Economic benefits of climate adaptation — a framework for assessment », 2023